Mogelijkheden tot interorganisationeel leren

Paper voor BIK; bij prof. dr R.J. in 't Veld

door: Bas Nieuwenhuizen
Linnaeusstraat 74-3
1092 CN Amsterdam
tel. 020 - 6638218
coll. krt. 9354859

Inhoud

1 Inleiding
2 Leertheorie
2.1 Inleiding
2.2 Eenvoudige leertheorie
2.3 Leren: in welke vorm en door wie?
2.4 Belemmerende factoren voor leren
3 Case Amsterdam
4 Analyse: de overdraagbare leerervaring
4.1 Inleiding
4.2 Obstakels
4.3 Aanleiding tot leren
4.4 Meer lesmateriaal
5 Conclusie
Noten
Literatuur

1 Inleiding

In de organisatiekunde wordt leren gezien als een methode om organisationeel handelen te verbeteren. Er wordt dan ook veel aandacht aan besteed, deels omdat organisaties voorsprong ten opzichte van de concurrentie kunnen opbouwen en deels omdat het mogelijk is kostbaar en beschamend falen in de toekomst te voorkomen. Blijkbaar gebeurt er iets in een organisatie waardoor de taken beter uitgevoerd kunnen worden.
Grote organisaties worden veelal decentraal opgezet met kleinere eenheden die eigen verantwoordelijkheden dragen, maar wel onder de centrale leiding vallen. De kleinere decentrale eenheden zijn in principe ieder op een zelfde wijze opgezet. Nu is het interessant om te bekijken hoe leerervaringen die zijn opgedaan in een van deze decentrale eenheden tot nut voor de hele organisatie kunnen zijn.
Bij het afhandelen van de belangrijkste - routine - taak van de organisatie is een systeem denkbaar van 'standard operating procedures' (SOP's) die vastliggen en in alle delen van de organisatie op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Als er dan een verbetering gevonden wordt kan deze via gewijzigde SOP's aan de hele organisatie doorgespeeld worden. Voor veel verbetering zullen de SOP's vaak echter niet vatbaar zijn, aangezien de meeste organisaties juist groot zijn geworden door optimaal werkende SOP's. Het meeste aanpassen van SOP's heeft dus waarschijnlijk in een eerder stadium plaatsgevonden, namelijk voordat ze als SOP's werden vastgelegd.
Voor een overheidsorganisatie is dit mogelijk anders. Zij groeien vaak om andere redenen dan private - op winst gerichte - organisaties. Toch zal er vaak wel sprake zijn van iets dergelijks als de SOP's. Veelal zal dit de wet zijn op basis waarvan acties uitgevoerd dienen te worden.
Anders wordt het voor taken die niet standaard worden uitgevoerd. Hier zal vaak sprake zijn van beter gekwalificeerd personeel die meer los omschreven taken dient uit te voeren. Als hierin verandering optreedt zal de organisatie dat via allerlei cirquits, zoals mailings, cursussen of via informele contacten, kunnen rondspelen.
Het aandachtspunt in deze notitie ligt bij processen die weliswaar in een hele organisatie optreden, maar slechts zelden en niet per definitie overal op hetzelfde moment optreden. Concreet valt hierbij te denken aan het invoeren van informatisering. Vaak zal dit een dermate ingrijpend proces zijn dat behalve uitermate goed begeleid wordt van bovenaf, ook ondersteund wordt door experimenten vooraf om te achterhalen wat de meest optimale oplossing zal zijn.

Aanleiding voor deze notitie is de situatie die is ontstaan bij de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) in Amsterdam. Deze had niet voor de aanschaf van een standaard informatiseringspakket gekozen, maar besloten zelf een pakket te laten ontwikkelen door de gemeentelijke informatiseringsdienst, het GCEI. Na een langlopend proces dat uiteindelijk geëscaleerd is leek het erop dat het project zou falen, wat alleen nog afgewenteld kon worden door ingrijpen van de overkoepelende gemeente. De gemeente bemiddelt nu in het oplossen van het conflict dat is ontstaan tussen de gemeentelijke diensten.
De organisatie van een GSD een bijzondere. In een kleine gemeente is de GSD onderdeel van de gemeente, terwijl de GSD in grotere gemeente meestal een gemeentelijke dienst is.*1 Iedere gemeente heeft dus een vorm van een GSD, die bovendien door de aard van de taken vaak een gelijksoortige opzet zullen hebben. Doordat ze bij de gemeenten horen zullen de belangrijkste relaties met de gemeenten zijn, waardoor onderlinge relaties minder aandacht zullen hebben en er dus ook weinig informatie uitgewisseld zal worden.
Maar afgezien van de werkelijke situatie is het denkbaar dat kostbare leerervaringen uitgewisseld zouden kunnen worden. Zowel de diensten zelf als de overkoepelende overheid zouden daar baat bij kunnen hebben. In deze notitie houd ik me bezig met de vraag of het uitwisselen van een dergelijke leerervaring mogelijk is, zonder een precieze uitwerking hiervoor te geven.
De vraagstelling luidt dan als volgt:

Is de (leer-)ervaring van een bepaalde organisatie in te zetten in andere soortgelijke organisaties?
of:
Kan een organisatie die onderdeel uitmaakt van een grotere structuur leren van soortgelijke (zuster-)organisaties?

De opbouw van deze notitie is als volgt. In het volgende hoofdstuk zal ik aandacht besteden aan de leertheorie in het algemeen. Hierbij zal ik proberen te beschrijven, op basis van voorhande zijnde literatuur wat leren inhoudt, welke elementen leren bevorderen en welke deze mogelijk verhinderen. Vervolgens wil ik in hoofdstuk 3 de case van de SD Amsterdam beschrijven.
In hoofdstuk 4 zal ik op basis van de beschreven theorie en aanknopingspunten uit de case proberen een analyse te maken en daarbij de vraagstelling trachten te beantwoorden. In hoofdstuk 5 tenslotte wil ik een aantal algemene afsluitende opmerkingen maken.

2 Leertheorie

2.1 Inleiding

Wat is leren? Dit is een vraag die niet eenvoudig kan worden beantwoord. In 't Veld (1995: 87) opent zijn betoog over leren met de constatering dat leren vaak in verband wordt gebracht met het opsporen en corrigeren van fouten, een concept dat door Argyris en Schön (1976) in hun belangrijke werk is geconceptualiseerd.*2 Even verderop spreekt ook in 't Veld over dat leren niet altijd met fouten in verband hoeft te worden gebracht: "Het als kleuter leren je veters knopen, leren rekenen op de lagere school, het leren van een taal, met mensen leren omgaan of als overheid leren een samenleving te besturen zijn totaal uiteenlopende toepassingen van de vage notie 'dingen beter te gaan begrijpen en/of doen'. In het veelzinnige karakter van leren schuilt zowel de kracht als de zwakte van dit vaag positieve concept." 't Hart e.a. zeggen hierover: "Organisaties leren ook van successen, al gebeurt dat meer impliciet: men vindt ondersteuning voor het bestaande beleid en gaat voort op de reeds ingezette koers (positieve feedback). Hoewel minder duidelijk waarneembaar, zijn de effecten van leren uit successen zeker niet minder belangrijk dan de effecten van leren als gevolg van fouten. In tegendeel, eenmaal gevestigde en telkens weer versterkte opvattingen, benaderingen en handelwijzen blijken bijzonder bestendig" (1988: 85).
Om te bepalen of lering getrokken kan worden uit de ervaring van een organisatie en of die overgezet kan worden naar andere organisaties wil ik de belangrijkste leertheorie doornemen en kijken wat aanknopingspunten voor dat doel zijn. Argyris en Schön hebben een veelgebruikt model opgesteld voor organisationeel leren. Het biedt een denkkader, waarin een aantal zaken in uitgewerkt zijn, maar voor dit doel niet voldoende. Niet dat ik verwacht dat ik in het kader van deze notitie hierop antwoorden zal kunnen vinden, maar misschien kan ik op basis van de door mij gebruikte literatuur wel een zinvolle gedachte-oefening plegen.

2.2 Eenvoudige leertheorie

In in 't Veld zien we dat individuen leren door het doorlopen van een cyclisch proces zoals beschreven door de Amerikaanse psycholoog Kolb (1995: 106). In het proces laten zich vier stadia aanwijzen; waarnemen, interpreteren, besluiten tot een handelingsalternatief en handelen. Het is een continu proces, waarbij tijdens alle stadia kennis verworven wordt, terwijl deze in het interpretatie stadium geïnterpreteerd en verwerkt wordt. Daarmee bestaat het leerproces uit een cognitieve- (kennisverwervende) en een handelingscomponent.
De waarneming en de interpretatie van de gegevens is geen neutraal proces. Niet alles in de omgeving van de mens wordt waargenomen en als mogelijk interessant aangemerkt. Er wordt onderbewust geselecteerd en alleen wat het individu als potentieel waardevol herkent dringt tot het bewustzijn door. Deze selectie vindt plaats op basis van de 'cognitieve bagage', het geheel van de cognitieve schema's.*3 Deze bepalen ook hoe het individu de informatie interpreteert.
In de cognitieve schema's ligt de kennis van het individu in een hiërarchie opgeslagen. Meer vaststaande kennis, overtuigingen, normen en waarden liggen op een hoger niveau en zullen zich moeilijker laten wijzigen door bijvoorbeeld lager gelegen ideeën over hoe te handelen in bepaalde situaties. Deze ideeën worden ook wel handelingstheorieën genoemd.*4
Tijdens het doorlopen van de cycli worden de handelingstheorieën als het ware voortdurend getest. Nieuwe informatie zal met de gehanteerde handelingstheorieën worden getoetst en daarmee leiden tot of bevestiging of ontkenning van de aanwezige kennis. In eerste instantie zal het individu trachten nieuwe informatie die niet past te negeren. Maar als het te klemmend duidelijk wordt dat de werkelijkheid niet met de ideeën overeenkomt dan zal aanpassing van de handelingstheorie plaatsvinden. Drie belangrijke factoren hierbij zijn gevoelde spanning tussen handelingstheorieën, normen of waarden en de werkelijkheid, leidend tot motivatie om te leren en een geheugen om de nieuwe kennis in op te slaan.
Van Gunsteren (1985: 67) noemt in dit kader : het verschil tussen 'knowing how' en 'knowing that'*5 van Ryle en 'tacit knowledge'*6 van Polanyi. Beide geven deze een verschil aan tussen 'kenbare'- en impliciete kennis. Een deel van de cognitieve schema's zal bestaan uit deze impliciete kennis die van Gunsteren bedoelt. Voor mensen is het dus heel moeilijk om precies te bepalen wanneer en hoe er geleerd wordt.

Een organisatie bestaat uit mensen. In 't Veld stelt dat organisaties afhankelijk zijn van hun leden voor leren (1995: 113) . March en Olsen (1975: 150) hanteren het volgende model, het zogenaamde 'complete cycle of choice': (1) individuele kennis en attitudes --> (2) individuele beslissingen en gedragingen --> (3) organisationeel handelen --> (4) (re)acties uit de omgeving --> (1) individuele kennis etc.. Het model kan gezien worden als een leercyclus voor organisaties.
Kenmerk van het model is dat het individu als kern van de organisatie opereert. Om tot leren te komen dient de mens in de organisatie te leren. Maar het is niet zo eenvoudig dat als de mens leert de hele organsatie leert. De organisatie is vanzelfsprekend opgebouwd uit meerdere individuen en zij zullen door middel van sociale interactie trachten tot gedeelde perspectieven te komen. Hoe deze overgang precies werkt is moeilijk vast te leggen en van geval tot geval verschillend. Wel zien we dat zowel in 't Veld als March en Olsen aangeven dat er mogelijk verschillende aanleidingen zijn om een open uitwisseling van informatie en perspectieven te belemmeren (respectievelijk 1995: 113 en 1975: 151).

Naar het zich laat aanzien is de wijze hoe een organisatie leert niet zo eenvoudig af te leiden uit het handelen van het individu. In 't Veld (1995: 120): "Het sociaal construeren en veranderen van gedeelde cognitieve grondslagen vormt het aanknopingspunt van het leervermogen van organisaties. Organisationele cognitie kan begrepen worden als het beproeven en wijzigen van organisationele handelingstheorieën."
De organisatie kan geaggregeerd worden tot een groter geheel dat zich gedraagt als een intelligent systeem. Dit systeem heeft een hoeveelheid kennis: normen, waarden, aannamen en doelen in zich verenigt als ook handelingstheorieën hoe die doelen te bereiken. Als de organisatie leert zal dat gebeuren door (1) binnen de geldende handelingstheorieën afwijkingen op te sporen en deze te corrigeren of (2) de geldende handelingstheorieën zelf ter discussie te stellen. Respectievelijk zijn dat single-loop en double-loop leren in de optiek van Argyris en Schön.

2.3 Leren: in welke vorm en door wie?

Dat een organisatie leert duidt erop dat iets in de organisatie wijzigt. Maar wat? Waar wordt het geleerde opgeslagen en hoe kan het overgedragen worden op andere delen (leden) van de organisatie?
Zoals al eerder werd aangegeven bestaat leren uit een cognitieve en een handelingsgerichte kant. Voor de cognitieve kant onderscheiden 't Hart e.a. drie elementen (1988: 88):

kennisbronnen; er zijn tenminste vier bronnen te onderscheiden: leren uit eigen ervaring uit het verleden, ervaringen van anderen, prognoses over de toekomst of door het uitvoeren van experimenten.
verwerkingscapaciteit; om de kennisbronnen te benutten, met name de geheugenfunctie, die bestaat uit twee componenten, een substantiële inhoud en een normatieve oriëntatie.*7,*8
selectie; de aangeboden informatie inclusief die uit het geheugen dient geselecteerd te worden.
Selectie is belangrijk. De omgeving van organisaties is complex en de hoeveelheid informatie die op de organisatie afkomt is gigantisch. Welke effecten horen bij het proces dat aanleiding is tot leren en welke informatie uit het geheugen hoort daar bij? March en Olsen zeggen hierover (1975: 148): "They learn under conditions in which goals (and therefore 'success' and 'failure') are ambiguous or in conflict, in which the causality of events is difficult to untangle. People in organizations come to believe what happened, why it happened, and whether it was good; but the process by which those beliefs are established in the face of a quite problematic "objective" world affects systematically what is learned".

De kennis over de oude en de nieuwe situatie en onderlinge samenhang is dus een deel gebaseerd op de impliciete kennis en op geloof bij de organisatieleden. Niet altijd is dit eenduidig vast te leggen, en wellicht zal later blijken dat de kennis zelfs summier was en geheel bijgesteld dient te worden. Het wordt dan een hachelijke zaak om te proberen deze eenduidig in een vast geheugen te stoppen. Vaak zullen ze op nieuwe organisatieleden of onderdelen op een andere wijze worden overgedragen, bijvoorbeeld door persoonlijke interactie.
Impliciete kennis zal echter deze persoonlijke interactie beïnvloeden, want de zuivere vorming van een gedeeld perspectief kan erdoor belemmerd worden (in 't Veld, 1995: 117). Begrippen kunnen verschillende lading voor de participanten inhouden (= andere impliciete kennis). Door over een langere periode met elkaar om te gaan is het echter mogelijk om tot een hoge mate van overeenkomende cognitieve schema's te komen. Binnen deze gedeelde werkelijkheidsdefinities is het dan mogelijk meer eenduidig voor elkaar een ervaring te beschrijven en dus ook de mogelijkheid hiervan te leren. Of, zoals in 't Veld stelt, om de gedeelde werkelijkheidsdefinities ter discussie te stellen en juist zo tot leren te komen (1995: 119).

Selectie kan ook op een andere wijze interessant worden ingezet: door bewust variatie te genereren om vervolgens de betere alternatieven te selecteren. Van Gunsteren (1985: 56) noemt dit Variatie en Selectie (V & S). Hij wijst erop dat er onderbewust op veel plaatsen op deze wijze wordt geleerd, bijvoorbeeld de evolutie geschiedt op deze wijze, maar ook in een vrije markt worden zo de betere alternatieven geselecteerd. In 't Veld (1985) wijst erop dat niet alle processen in de overheid zich lenen voor deze vorm van leren, aangezien de overheid ook rekening moet houden met zaken als rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.

Uit voorgaande blijkt al dat het heel moeilijk is om te geven wie of wat nu eigenlijk leert. 't Hart e.a. (1988) proberen deze vraag ook te beantwoorden en wijzen op het model van March en Olsen met daarin de drie niveau's van individu - organisatie - interorganisationele verbanden (omgeving). Ze vinden het echter erg moeilijk om de vraag precies te beantwoorden en duiden erop dat ook politieke factoren zoals macht en invloed meespelen. Deze kunnen om verschillende redenen worden gehanteerd, bijvoorbeeld zoals ook in 't Veld aangeeft om de behoeften van de organisatieleden te bevredigen(1995: 115).
Wel is duidelijk dat een organisatie beter kan worden in het uitvoeren van haar taak. Waar de verbetering van de uitvoering dan precies in schuilt lijkt vooralsnog moeilijk om aan te geven en zal bovendien van geval tot geval anders kunnen zijn. Wellicht is het hier ook mogelijk om te stellen dat sommige organisaties beter zijn in leren. Als dat zo is, is het misschien interessant om ook hierop - als de soort van de organisatie dat toelaat - selectie toe te passen, variatie is hier dan aan vooraf gegaan.

2.4 Belemmerende factoren voor leren

Er zijn verschillende redenen denkbaar waarom leren niet plaatsvindt binnen organisaties. Bovendien is het ook mogelijk dat het verkeerde geleerd wordt waardoor er nog geen verbetering optreedt. Hier zal ik alleen één facet van belemmeringen behandelen die belangrijk is voor de bekeken case.
Organisaties blijken in de praktijk over een breed scala van technieken te beschikken om al te ingrijpende aanpassingen, zoals die zich voortdurend in double-loop lerende organisaties voltrekken, te vermijden ('t Hart, 1988: 86). De organisatieleden kunnen daarbij defensieve routines hanteren (in 't Veld, 1995: 123). Dit zijn ingesleten mechanismen die organisatieleden beschermen tegen dreigende confrontaties alsmede de daarmee gepaard gaande gevoelens van pijnlijke verlegenheid. In het kader hiervan zullen sommige leden van organisaties baat kunnen hebben bij het hanteren van onjuiste of vage handelingstheorieën.

3 Case SD Amsterdam

Sociale diensten in Nederland willen hun werkproces integraal informatiseren. De Sociale dienst in Amsterdam heeft ervoor gekozen zelf een pakket te laten ontwikkelen door de gemeentelijke informatiseringsdienst, het GCEI. Er werden ambitieuze plannen opgesteld en men trok ten strijde.
Gaandeweg het proces ontwikkelde de Sociale Dienst ambitieuzere plannen voor de mogelijkheden die ze allen uitgevoerd willen zien door het systeem. (Het Nieuwe UitkeringsSysteem of NUS). Het GCEI hield de Sociale Dienst daarin niet tegen en ging juist mee met al deze wensen en is zo tot een functionaliteit gekomen die te groot en complex is geworden om in een overzichtelijk programma uit te werken. Als aanleiding hiervoor wordt in het rapport van Coopers de bijzondere relatie tussen de GSD en het GCEI genoemd, die in wezen inhield dat er een open contract bestond.
Door de grote omvang en complexiteit zijn de partijen er niet in geslaagd het beoogde project op tijd af te ronden, waarbij de invoering van het nABW*9 een extra complicerende factor vormt. Alle geïnformatiseerde systemen bij Sociale Diensten hebben moeite gehad hiervoor op tijd klaar te zijn. Voor de Amsterdamse Sociale Dienst was dit echter een belangrijke confrontatie met de grote achterstand van het project. Men is tot inzicht gekomen dat men eigenlijk nog lang niet tevreden is over het project.
Er worden in de pers verschillende uitlatingen gedaan over de onvrede die heerst bij de sociale dienst. De sfeer tussen beide bedrijven verhardt zich hierdoor. De Sociale Dienst is tot het inzicht gekomen dat het pakket:

niet af is;
niet voldoet aan de wensen;
niet snel af lijkt te komen.

De Sociale Dienst besluit begin 1996 om het GCEI in gebreke te stellen en op zoek te gaan naar een kant en klaar pakket. Het lijkt erop dat er een strop ontstaat van 12 miljoen gulden vanwege de tot dan toe ontwikkelde delen.
Hierop heeft de gemeente geschrokken gereageerd. Zo'n grote strop? Er wordt een onderzoek ingesteld, welke wordt uitbesteed aan Coopers & Lybrand Management Consultants. Zij komen tot de conclusie dat er van beide zijden fouten zijn gemaakt. Voorstellen ter verbetering zijn:

er dient een goede omschrijving te komen aan welke wensen het systeem dient te voldoen;
daarbij dient het ambitie niveau te worden teruggeschroefd;
voor verdere samenwerking dienen beide zijden gemotiveerd te zijn.

4 Analyse: de overdraagbare leerervaring

4.1 Inleiding

De Sociale Dienst Amsterdam heeft geprobeerd een speciaal computersysteem voor zich te laten ontwikkelen. Door een samenloop van omstandigheden, gecombineerd met een aantal foute aannamen en dergelijke, is het project niet zo gunstig verlopen als beide partijen hadden gehoopt. Gaandeweg zijn er ongunstige beslissingen genomen en verkeerde keuzes gemaakt.
Dit blijkt al uit het rapport van Coopers en Lybrand, waarin een aantal oorzaken voor het debâcle worden genoemd. Men kan gaan twisten of de peroblemen niet voorkomen hadden kunnen worden. Feit is dat het nu eenmaal gebeurt is. Maar het rapport noemt een aantal oorzaken die er waarschijnlijk toe geleid hebben dat het fout gelopen is. Daarnaast wordt ook aangegeven dat er een zekere dynamiek tussen de twee diensten is opgetreden, getriggerd door fouten die door beide partijen gemaakt zijn, en met name uitspraken over onvrede met de andere partij naar bijvoorbeeld de pers toe beterffen.
Veel van de problemen hadden waarschijnlijk aangepakt kunnen worden door een op juiste manier managen van de relatie tussen de twee organisaties.

4.2 Obstakels

Het ontwerpen en invoeren van een groot, veelomvattend informatiseringsproject betekende ook dat er veel in de organisatie zelf zou veranderen. Bovendien was het de bedoeling dat er verschillende mogelijkheden zouden ontstaan om management-informatie uit het systeem te destilleren. Dit zou mogelijk ook tot weerstand bij de Sociale Dienst kunnen leiden. Hiervoor heb ik geen onderbouwende informatie.
De wijze waarop het systeem tot nu toe ontworpen is, lijkt sterk op een leerproces. Er waren een aantal normen, waarden, aannamen en doelen, maar een precieze omschrijving van wat uiteindelijk gewenst zou zijn, is lange tijd opzettelijk vaag gelaten (Coopers, 1996: 9). Er is volgens het rapport ook te weinig expertise bij de Sociale Dienst en naar de mensen die het wel kunnen beoordelen wordt onvoldoende geluisterd. Bovendien heeft de slechte expertise de uitwerking op de sfeer niet gemist, want er deden veel verhalen over wantoestanden bij het GCEI de ronde (Coopers, 1996: 10).
Mogelijk heeft de Sociale Dienst baat gehad bij een vaag einddoel, net zoals � 2.4 is beschreven, groepen in een organisatie baat kunnen hebben bij het vaag blijven van een aantal zaken. Natuurlijk is het zo dat met een vaag einddoel, ook niet precies bekend is wat er allemaal zal gaan wijzigen. Daarnaast lijkt het net of de Sociale Dienst zich als een kind in een speelgoedwinkel waande; ze wilde (te)veel functionaliteit in het pakket laten bouwen.

4.3 Aanleiding tot leren

Gelijklopend met het invoeren van het informatiseringssysteem is het de bedoeling geweest en nog steeds dat de structuur van de Sociale Dienst wordt aangepast. Gezien de omvang van de Sociale Dienst en de complexiteit van alleen al het informatiseringssysteem is dit een groot project. Voor een dergelijke verandering is veel kennis van zaken nodig. Maar dit biedt tevens veel aanleiding tot leren.
Als we van Argyris en Schön uitgaan, die stellen dat leren het opsporen en corrigeren van fouten betreft, betekent dat dat men al een idee moet hebben hoe het gedaan kan worden. Anders wordt het wel heel veel experimenteren, waarschijnlijk ook om uit te vinden wat er überhaupt moet gebeuren.
In het rapport van Coopers wordt aangegeven dat er weinig kennis van zaken bestond om als gelijkwaardige gesprekspartner voor het GCEI te gelden. Wellicht kunnen we er dan ook gevoegelijk vanuit gaan dat er ook onvoldoende kennis was om een dergelijk project aan te sturen, zoals Coopers ook concludeert. Een belangrijke les is dus dat de Sociale Dienst de benodigde kennis in huis moet halen om een goede klant te kunnen zijn.

4.4 Meer lesmateriaal

Waar het in deze notitie echter om draait is niet zozeer het trekken van concrete lessen uit de case van de Sociale Dienst. De case dient meer als houvast. Waar het om gaat is dat een idee geformuleerd kan worden hoe een dergelijke ervaring nuttig kan zijn om problemen in de toekomst te voorkomen. Meer nog zou ik willen kijken of het geleerde ook bij andere Sociale Diensten in het land inzetbaar is, en of die kennis voldoende eenduidig kan zijn. Op basis van de literatuur kom ik tot drie verschillende oplossingsrichtingen:

evaluatie;
Er wordt een evaluatie van het materiaal (stukken, interviews, vergaderingen, enz.) gemaakt en bediscussieerd, zodanig dat er voor alle (ex-)betrokkenen een beeld ontstaat waar ze zich in kunnen vinden en die beschrijft wat er allemaal is voorgevallen. Aangezien het een conflict betreft tussen twee gemeentelijke diensten lijkt het slechts mogelijk deze evaluatie te laten maken door een dienst of bureau die onafhankelijk staat van de twee diensten en een mandaat van de gemeente heeft gekregen. Zelfs dan blijft de mogelijkheid bestaan dat niet alle stenen omgekeerd zullen worden, want waarschijnlijk zullen betrokkenen de schade voor zichzelf zo veel mogelijk willen beperken. Met name diegene die nog betrokken zijn - en dan met name met het project zelf - zullen daar reden voor hebben.
onafhankelijke begeleiders;
Het project had vanaf het begin begeleid kunnen zijn door één of meerdere onafhankelijke begeleiders die zich bezighouden met het projectmanagement, expertise meebrengen en eindverantwoordelijkheid hebben. In wezen is dit ook wat er vanaf het uitbrengen van het Coopers rapport gaat gebeuren, want de gemeente heeft gevraagd of de schrijver van het Coopers rapport, de heer Kuipers zich met een dergelijke taak wil bezighouden voor het vervolg van het traject (commissiestuk Sociale Zaken, 1996: 5).
Mij lijkt het niet noodzakelijk dat een dergelijk begeleidend 'team' werkzaam is bij een onafhankelijk bureau, al zal het waarschijnlijk wel de status ten opzichte van alle betrokken bij de diensten verhogen. Belangrijker is - ook in het kader van deze notitie - dat een dergelijk begeleidend team uitstekend in staat is te leren bij elke keer dat ze een dergelijk complex proces begeleiden. Ze hebben de kennis om een dergelijk traject te sturen en verwachtingen over uitkomsten en als deze niet blijken juist te zijn, kunnen ze aanpassen en verbeteren, kortom leren. Doordat ze zelf bij het project betrokken zijn en er bovenop zitten maken ze alles in alle detail en finesse mee, rijkdom die bij gepleegde evaluaties achteraf verloren dreigt te gaan, afgezien van het feit of het proces wel eenduidig valt vast te leggen.*10
Variatie en Selectie (V&S).
Ervan uitgaande dat op deze wijze het project met redelijk tot goed gevolg kan worden volbracht, lijkt het toch mogelijk in de efficiëntie waarmee het is gebeurd verschil aan te duiden. Het zou dan mogelijk kunnen zijn verschillende projecten door verschillende teams te begeleiden. Deze teams kunnen vergeleken worden en degenen die beter presteren kunnen vaker ingezet worden. Dit lijkt bij dergelijke projecten ook mogelijk doordat er alleen een kostenplaatje van het ontwikkelingsproces in het geding is en er dus geen gevaar voor rechtsgelijkheid of -zekerheid hoeft op te treden. Tevens zullen de eisen waaraan de teams getoetst dienen te worden moeilijk te formuleren zijn. Want misschien zal een team er langer over hebben gedaan, maar wel een beter resultaat hebben afgeleverd. De keuze wordt dan meer door de politiek/management gemaakt.

5 Conclusie

De aandacht in deze notitie is gericht op een bijzonder proces wat zich in een organisatie kan voordoen. Dit proces is bijvoorbeeld het aanschaffen/laten bouwen van een informatiseringssysteem en vervolgens het implementeren ervan. Een dergelijk proces is niet de 'normale' activiteit van de organisatie. Kenmerkend is dat het complex is en er veel gestuurd kan en moet worden, waarbij bovendien veel zaken ongelukkig uit kunnen pakken.
Zulke processen kunnen bij meerdere organisaties optreden. De kennis en expertise die wordt opgebouwd door het uitvoeren van het proces in één van dergelijke organisaties zou inzetbaar moeten kunnen zijn voor de andere organisaties. Hiervan kunnen de organisaties zelf, of de overkoepelende organisationele verbanden, bijvoorbeeld het ministerie van Sociale Zaken en Welzijn, baat hebben.
In deze notitie behandel heb ik de leertheorie behandeld, op basis waarvan blijkt dat leren van een complex proces moeilijk eenduidig vastgelegd kan worden. Het complexe proces zelf, maar ook de reactie uit de omgeving bijvoorbeeld zullen onzekerheden introduceren waardoor de leerervaring minder precies wordt. Bovendien kunnen organisatieleden er baat bij hebben om het vastleggen van de ervaring te saborteren, bijvoobeeld door hun rol anders dan deze in werkelijkheid was te belichten.
Om dit te voorkomen stel ik voor om dergelijke complexe processen te begeleiden door onafhankelijke 'teams' die in staat zijn dichter bij de kern van het proces te geraken en kennis en expertise meebrengen om het proces tot een goed einde te brengen. Daarbij zullen ze tevens in staat zijn deze kennis en expertise door leren te verfijnen. Dit ligt daarnaast geheel in lijn met de definitie voor leren van Etheredge: leren als toegenomen intelligentie en fijnmazigheid van denken (1985, geciteerd in 't Hart e.a., 1988: 85).
Bovendien is het mogelijk om meerdere van dergelijke teams te laten werken. Geen team zal dezelfde opbouw en inherent daaraan dezelfde wijze van werken hebben; ergo variatie. Door vervolgens naar de resultaten te kijken is het mogelijk de beste te selecteren. Dit is leren volgens Variatie en Selectie (V & S), zoals Van Gunsteren (1985: 56) het aanduidt. Gezien de aard van de processen zou de kritiek die in 't Veld (1986) op deze wijze van leren aanvoerde, namelijk dat deze moeilijk toepasbaar is voor een overheid, niet hoeven gelden. De processen die begeleid worden hebben namelijk niet met de produkten van de overheid te maken, maar slechts met de efficiëntie waarmee deze tot stand komen.

De vraagstelling of het mogelijk is ervaring van een organisatie over te brengen naar andere organisaties lijkt daarmee een antwoord te hebben gekregen. Leerervaringen zijn moeilijk over te plaatsen zonder dat er daarbij eenduidigheid en detail verloren dreigen te gaan. Door een 'team' (een of meerdere personen) het proces van dichtbij te laten volgen is het mogelijk de details te bewaren. Op het team ligt vervolgens de verantwoordelijkheid de ervaring te interpreteren en te reproduceren. Afhankelijk van de vaardigheden van het team zal dit minder goed of beter geschieden. Het voorstel is om hierop de teams te selecteren. Hierbij dient aangemerkt te worden dat dit vanwege onwenselijkheid of onduidelijkheid van de selectie criteria of te weinig variatie (te weinig teams), niet altijd mogelijk is.

Noten

1. ex art. 252 Gemeentewet, zoals beschreven in Zuurmond (1994).
2. organizational learning is a proces of detecting and correcting error', Argyris, 1976: 365, geciteerd uit 't Hart e.a. 1988: 85.
3. cognitieve schema's (in 't Veld, 1995: 102-104): generaliserende, classificerende en corrigeerbare clusters van ervaring die dienen als initiële raamwerken voor perceptie, interpretatie en (re)actie. Onderdelen zijn de culturele en individuele bagage, die door middel van associatie met elkaar en nieuwe indrukken worden verbonden.
4. handelingstheorieën leggen een logisch verband tussen waarden, normen, aannamen en doelen van een actor (systeem) en de methode waarop deze door de actor in het handelen bewerkstelligd kan worden (in 't Veld, 1995: 91).
5. Je weet wel hoe te fietsen ('knowing how'), maar kan geen adequate beschrijving en uitleg van dit rijden geven ('knowing that').
6. impliciete kennis waarvan nooit helemaal een explicicatie gegeven kan worden.
7. De substantiële inhoud is kennis over het onderwerp in kwestie en normatieve oriëntatie duidt op een aan- of afwezigheid van wat wel of niet gewenst is.
8. In het kader hiervan wijzen 't Hart e.a. erop dat Hedberg (1981) aandacht vraagt voor de rol van collectieve opvattingen (mythes, ideologieën) die een rol spelen. Zie ook de impliciete kennis waarop al eerder is gewezen.
9. Per 1-1-96 is het nABW ingevoerd. Dit is de nieuwe versie van de Algemene Bijstandswet. Hierin zijn ten opzichte van de oude wet categorieën en dergelijke veranderd, voor een informatiseringspakket een ingrijpende wijziging.
10. Niet alleen voldoende om voor dezelfde mensen een volgende maal het geheugen op te frissen, maar ook om andere Sociale Diensten in het land dienstbaar te kunnen zijn, zodat deze niet dezelfde ongelukkige beslissingen hoeven te nemen.

Literatuur

Commissie Sociale Zaken van de gemeente Amsterdam (1996): Nieuw Uitkeringen Systeem Sociale Dienst Amsterdam (NUS). 24-10-'96.

Coopers en Lybrand Management Consultants (1996): Nieuw Uitkerings Systeem. Advies. code PSA/HK/KK/96.8714. Utrecht: Coopers en Lybrand.

Gunsteren, H.R. (1985): Het leervermogen van de overheid. In: M.A.P. Bovens en W.J. Witteveen (red.) - Het schip van staat. Zwolle: Tjeenk Willink B.V..

Hart, P 't; J.A.M. Hufen en M.J. van Duin (1988): De lerende overheid: mogelijkheden en grenzen van een modieuze metafoor. In: Beleid en Maatschappij, 1988/2, 83-102.

March, J.G. en J.P. Olsen (1975): The uncertainty of the past: organizational learning under ambiguitiy. In: European Journal of Political Research, 3, 1975, 147-171.

Het Parool: krantenartikelen: 12-10-'96 Directeur sociale dienst niet gestraft; 12-10-'96 De republiek Amsterdam: De tenen waren weer eens erg lang; 8-11-'96 Falen project sociale dienst onder de loep.

Veld, R.J. in 't (1986): Het leervermogen van de overheid. In: M.A.P. Bovens; W. Derksen en W.J. Witteveen (red.) - Sturing van de samenleving. Conferentie over het schip van staat. Zwolle: Tjeenk Willink B.V..

Veld, R.J. in 't en P. van der Knaap (1995): Dynamische bestuurskunde. Informatie en sturing in publieke dynamiek. Perspectieven voor het leervermogen van [de] overheid. Rotterdam: Erasmus Univesiteit Rotterdam.

Opmerking voor de lezer van dit stuk: Het is geschreven als afrondend werkstuk voor de module Bestuurlijke InformatieKunde in het eerste trimester van het studiejaar 1995-1996 aan de Universiteit van Amsterdam voor Prof. dr R.J. in 't Veld. Hij heeft mij er een 8 voor gegeven. Niet gek dus.

Terug naar het begin van deze tekst.

Terug naar mijn homepage